推進我省行政綜合執法體制改革的建議
推進我省行政綜合執法體制改革的建議
九三學社江西省委員會
行政綜合執法改革是我國行政執法改革的主線，從條塊分割的單一部門行政執法向行政綜合執法邁進，是我國行政執法體制改革的重要內容。行政綜合執法主要涉及城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理等行政執法領域，著重解決多頭執法、重復執法、執法擾民和執法隊伍膨脹等問題。近年來，我省在推進行政綜合執法體制改革中，進行了有益嘗試，也取得了一些成績，但離依法治國的要求和人民的期待還有不少差距，存在以下突出的問題。
第一，綜合執法機構與相關職能部門職責劃分不夠合理。一是綜合執法職責劃轉不規范。在一些地方，對于如何劃分綜合執法機構與職能部門的職責，并未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性；二是綜合執法機構的職責偏多。尤其是城管綜合執法機構的職責范圍過于寬泛，與執法力量不匹配；三是管理職能與執法職能劃分發生錯位。實行綜合執法，要求將有關部門的監督處罰職能剝離出來交給綜合執法機構，但有的部門則有意無意地混淆管理和執法的性質，將管理職能卸載轉移到執法層，以執法解決管理問題。
第二，綜合執法機構與相關職能部門工作關系尚未理順。目前綜合執法機構大體有兩種情況：一是由新組建機關承接相關部門劃轉的執法職責，二是由原來分屬不同部門的執法隊伍整合而成。但是，有些管理領域雖然采取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有的部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，仍在從事某些執法工作，形成新的職責交叉和多頭執法，有的事爭著管，有的事無人管。這種情況在城市管理、資源環境管理等執法領域都不同程度地存在。
第三，綜合執法隊伍管理不夠規范。一是執法人員數量不足。許多地方都存在編制內的執法人員數量不足，需要大量外聘人員協助執法的情況，與繁重的執法任務不相匹配；二是執法隊伍機關化。行政執法專項編制應當重點用于執法一線，但許多地方將執法人員大部分放在了機關科室；三是編制內執法人員“貴族化”傾向。有些地方外聘執法協管員數量是編制內執法人員的好幾倍，執法協管員在一線執法，編制內執法人員只負責簽字蓋章；四是執法人員身份和來源多元。從身份看，執法人員有行政編與事業編的區分，也有大量執法協管員；從來源看，執法人員來自不同領域，往往沒有接受過專業知識學習和培訓，缺乏實際執法經驗，有的無法勝任專業性強的執法工作。
第四，管理模式不合理導致運轉不靈活。一是“條塊管理”力度失衡，實際管理中問題多。由于領導多、法律意識不強、存在地方保護主義思想等客觀問題的存在，使執法工作出現缺乏系統性和長效性、執法資源浪費嚴重、整體執法效果提升緩慢等諸多問題；二是任務來源多元化，績效考核不統一。執法權相對集中后，盡管各相關行業主管部門不直接參與指揮管理，但是各部門、各專項辦公室經常會有各種各樣的工作任務交付執法隊處理，并將任務落實情況納入本部門的考核，各種考核、會議文件、報表、調研一個接一個，消耗了大量的人力、物力和時間，嚴重影響執法效率。
第五，職能部門過度依賴末端執法的趨勢日益嚴重。綜合執法改革后，許多部門過度依賴綜合執法，疏于前期監管，重罰輕管，以罰代管，一些部門幾乎變成單一的行政審批部門，導致行業監管嚴重缺失，造成了社會管理和執法脫節。個別部門甚至將其職能范圍內的執法任務通過專項行動等形式把執法的重任捆綁給綜合執法隊，最終使大量矛盾和問題向綜合執法部門轉移，導致各類管理問題層出不窮，綜合執法部門查不勝查，整日疲于奔命，但問題仍長期積壓，違法行為反復回潮。
為此，提出如下建議：
?。ㄒ唬┙Y合大部門制整合執法資源。行政綜合執法要與大部門制改革相結合，在大部門體制下明確哪些執法職能可有機統一或綜合，從而確定綜合執法范圍，整合執法資源，明確部門職責，并建立部門間協調配合機制。
?。ǘ┖侠斫缍ňC合執法機構職責范圍。實行行政綜合執法，可考慮按照以下四個標準衡量和取舍執法事項的劃轉：一是專業技術性強的執法事項不適合劃轉；二是金融、海關、國稅等實行垂直管理部門的職責不能劃轉，屬于地方政府工作部門的職責可以劃轉；三是部門基本的、固有的職責不能劃轉，基本職責之外的職責可以劃轉；四是法律明確規定由某行政機關行使而不得由其他行政機關行使的執法權，不能劃轉。只有科學界定綜合執法的職責范圍，才能避免綜合執法機構管理事項過于寬泛、陷入“小馬拉大車”的被動局面。
?。ㄈ娀C合執法屬地化管理。主要在市、縣、區設立綜合執法機構，統一負責轄區內的綜合執法工作，明確地方執法責任，上級行業部門可對下級執法機構的執法活動進行指導和監督，但不能替代下級機構執法。特別是城管綜合執法，由于跨領域跨部門組建，涉及諸多城市管理領域，加上城管執法機構的職能范圍有的多有的少，存在很大差異，情況比較特殊，難以確定哪個中央或省級部門為對口管理部門，更需堅持地方屬地化管理。
?。ㄋ模┙⒁幏兜墓珓蘸献髦贫?。處理好綜合執法機構與相關部門的關系，需要在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的公務合作制度。主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，及時解決共同面臨的問題。在現行法律中，上述制度只有零散規定。因此，建立部門間規范的公務合作制度是建章立制、完善綜合執法的一項重要任務。
?。ㄎ澹┘訌娋C合執法機構和人員的規范化管理。包括城管在內綜合執法機構，履行行政職能，行使執法權力，法律地位應屬政府的執行性行政機構。行政執法人員按照或參照公務員標準進行錄用和管理，加強綜合執法人員的業務培訓，建立持證上崗制度，并配備與執法任務相匹配的裝備和設施，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。此外，財政應有綜合執法的專項經費，嚴格執行處罰與收繳分離的法定原則，嚴禁收費按比例返還的行為，樹立執法人員良好的社會形象。
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