加強新增耕地后期監管力度 切實保障國家糧食安全
加強新增耕地后期監管力度
切實保障國家糧食安全
九三學社江西省委員會
耕地占補平衡制度自1997年首次明確提出以來，各地不斷加強補充耕地管理，積極采取措施，有效地增加了耕地面積，緩解了因建設占用及退耕造成的耕地壓力。然而，不少地方僅注重土地開發、整理、復墾的前期階段，而后續監管較為不力，土地利用不科學或管理不完善，造成新的土地撂荒和生態環境的破壞，已經嚴重威脅到我國的糧食安全。
一、目前耕地占補存在的主要問題
1.耕地占補數量雖已平衡，但面積減少趨勢沒變。以江西省為例，雖然連續十多年實現耕地占補平衡，但這僅僅是針對建設占用耕地的數量占補平衡，而對于生態退耕、農業結構調整等占用耕地卻沒有相應補充，導致耕地面積自1996年以來，減少的趨勢依然沒變。
2.數量質量平衡不能同步，影響國家糧食安全。目前，各項建設占用的耕地大部分為城鎮周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好，土質較肥沃的優質耕地。而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開發利用、農村居民點整理、耕地整理以及廢棄地復墾利用等，但這些土地多處于低洼易澇、水熱、地形條件相對較差的地區，區位和耕種條件較差，對土壤鑒定、質量驗收、開發后的成果管理等方面缺乏有效的監督保證措施，開發出的耕地質量較差，很難形成一定的生產能力，導致補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，導致數量與質量平衡不能同步，威脅我國糧食安全。
3.補充耕地生態危險性加大，生態環境惡化。在開發復墾后備耕地資源中，為片面追求數量平衡，有些地區通過圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，這種以犧牲生態環境為代價向山區林地、灘涂濕地要地的做法，不僅嚴重破壞了生態系統結構和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻發，而且使新增耕地本身受自然災害威脅的可能性也大大增加。同時，以這些方式開發的耕地在若干年后又將成為退耕對象，與占補平衡為了實現耕地可持續利用的初衷大相徑庭，造成了投資的極大浪費。
4.新增耕地后期監管差，面臨‘撂荒’的危險。新增耕地由于其自身多處于低洼易澇、水熱、地形條件相對較差的地區，區位和耕種條件較差，如果缺乏后期監管，不僅這些新增耕地的質量得不到提升，地力得不到培肥，而且會導致這些土地拋荒、退化為其它類型的土地，使耕地面積實際上已經減少。
5.新增耕地統計上存在缺陷，耕地保有量信息失真。在耕地占補平衡中，新增耕地數量統計尚缺乏較嚴格的科學方法與程序，造成耕地保有量信息失真。各地土地行政主管部門，特別是縣級以下土地行政主管部門，為追求本地耕地總量動態平衡，在土地變更調查中，一般根據本地實際批準建設占用耕地的數量上報新增耕地數量，而違法用地未統計在內。這些違法用地在耕地占補平衡中并未補充相應的耕地，使得實際占補平衡的效果受到影響。同時由于后續監管不力而減少的耕地，在現行報表制度中未能體現，使耕地實際占補平衡與報表占補平衡產生差距，撂荒耕地面積未列入耕地減少范圍，造成實質上的耕地占補不平衡。
6.占補平衡按等折算缺乏統一標準且操作困難。由于縣級農用地分等工作采用的工作底圖是2005年1：5萬土地利用變更圖，其耕地與基本農田數據都是在1984-1996年進行的第一次全國土地調查的基礎上，通過每年的土地變更調查獲得全省土地利用統計數據。第一次全國土地調查，由于技術手段、設備條件等原因，使得土地調查和變更調查成果在空間尺度和時間尺度均不能準確的反映土地利用信息，尤其是耕地與基本農田數據問題較多。在此基礎上做出的農用地分等成果，與第二次土地利用調查成果銜接問題突出。這些銜接問題的存在，使得在占補平衡按等折算時，需重新對占用的耕地與補充的耕地進行質量分等，折算時缺乏統一標準且操作困難，往往使按等折算流于形式。
7.農民利益遭到一定損害，降低政府公信力。農民耕地被占用后，新補充的耕地多處區位和耕種條件較差的偏遠地區，如果僅是以承包方式給失地農戶，而沒有采取經濟上的管護補償，易使失地農民產生被侵犯感，極端情況下會引起失地農民與政府產生矛盾。而且國家投資大量資金新開發整理復墾出來的耕地，如缺乏后期監管，會導致質量下降、土地拋荒以及引起水土流失、土地沙化等問題，使得該新增耕地完成了補充建設占用耕地指標政治任務后，便又無人問津。這種現象不僅浪費社會資源、勞民傷財，而且損害了黨和政府的形象和威信，降低政府的公信力，也容易造成新的更多的社會不穩定因素。
二、加強新增耕地后期監管的建議
1.制定與補充完善耕地占補各項政策和制度。一是制定與完善加強新增耕地后期監管的政策，制定明確的新增耕地的后期監管辦法；二是制定簡便易行的耕地質量評價體系，從技術上完善耕地占補平衡考核標準；三是設立專項資金，加強資金監管，完善資金運行機制；四是建立土地開發整理復墾與新增耕地的生態環境影響評價制度，實現耕地從“數量”平衡到“數量”、“質量”和“生態”的全面占補平衡；五是完善新增耕地保護的考核與激勵機制。
2.利用現代技術加強新增耕地質量動態監測。為全面掌握新增耕地質量狀況，確保新增耕地保護工作落到實處，國土部門要根據農業生態環境、作物布局、耕作制度、土壤類型、代表面積、管理水平、經濟基礎等方面差異建立新增耕地質量動態監測體系，有效的對新增耕地的肥力、質量等狀況進行長期動態監測。
3.落實新增耕地的耕種主體，調動保護耕地的積極性。對于新增耕地，要及時落實新增耕地的承包主體，與土地所有權人及村民簽訂后期管護協議，明確其責任。相關國土工作人員要對其加強監管，不得拋荒。對于承包新增耕地的農戶，要給予一定的經濟補償，而對于耕地地力不斷培肥的，則要給予相應的獎勵，以調動農村集體經濟組織和農民保護耕地的積極性，維護耕地質量，防止補充耕地因維護不善而退化。
4.進一步明確部門職責，有效加強監管與督促。對于新增耕地的管護，具體地塊應落實鄉級國土與農業方面的具體人員，在耕地占補項目實施前后，應落實具體人員對占用耕地與新增耕地的質量進行評定，由該具體人員對新增耕地的質量進行監督并對該新增耕地的耕種做好相應的技術指導和服務，對該新增耕地質量長期負責，建立起自下而上的補充耕地監管臺帳。縣級國土部門組織相關單位對新增耕地耕種情況適時進行檢查，督促耕種到位。
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